De Indonesiër en Zijn Grond, Marjinalisasi Struktural Masyarakat Hukum Adat

Oleh: MHD. Zakiul Fikri

"...pernyataan domein tidaklah sekali-kali boleh dianggap sebagai suatu pernyataan atas eigendom pemerintah semata-mata. Karena jika ditafsirkan secara jujur, maka unsur yang terdalam dari penyataan domein itu tidak lain ialah suatu hak untuk membuat peraturan-peraturan (zeggenschap) atau hak untuk memerintah (modezeggenschap). Artinya, ... bahwa tidaklah perlu pemerintah bertindak sebagai pemilik, tetapi hendaknya ia terutama bertindak sebagai pembentuk undang-undang, sebagai pelaksana kekuasaan."

Cornelis van Vollenhoven telah meninggal tahun 1933 lalu. Namun, bagaimanapun juga sikap seorang akademisi Belanda ini dalam menyuarakan ‘derita’ rakyat pribumi Indonesia semasa hidupnya akan selalu dikenang, khususnya dalam kajian sejarah perkembangan hukum adat dan pertanahan di Indonesia. De Indonesiër en Zijn Grond atau Orang Indonesia dan Tanahnya [pdf] yang merupakan pamflet akademik terhadap draft perubahan Regeeringsreglement 1854 (Konstitusi Hindia Belanda) yang diajukan pada 29 Mei 1918 akan selalu dikenang sebagai catatan ilmiah yang berarti bagi masyarakat Indonesia. Materi pandangan umum itu lebih banyak memuat kritik Vollenhoven terhadap pelanggaran hak dan ketakadilan yang dialami masyarakat pribumi (Indonesia) akibat pelaksanaan hukum agraria yang secara sistematis mengekang hak-hak penguasaan rakyat atas wilayah adatnya.

Vollenhoven melihat bahwa pelanggaran-pelanggaran hak masyarakat pribumi ini terjadi karena ada persoalan paradigma yang membedakan antara orang pribumi Indonesia dengan Barat. Hak-hak dan hukum-hukum atas tanah yang berlaku di Indonesia dianggap jauh berbeda dengan apa yang berlaku di Belanda. Contoh, di Belanda jika ada seorang pemburu yang berhasil menembak hewan buruan, menurut hukum ia akan memperoleh hak eigendom (hak milik) atas hewan buruan itu. Hal berbeda untuk Indonesia, jika seorang Indonesia menggunakan hak membuka tanah, maka ia memperoleh suatu hak yang disebut genotrech (hak mengambil manfaat), hak yang pada umumnya dapat diperolah untuk sifat pembukaan lahan yang sementara. Bisa pula ia mendapat hak inlandsch bezitrecht (hak milik pribumi) untuk pembukaan lahan yang sifatnya tetap. Atau dapat pula memperoleh apa yang disebut bouwrecht atau bewerkingsrecht (hak mengusahakan), jika pembukaan tanah dilakukan di daerah-daerah swapraja.

Apakah hukum adat orang-orang Indonesia itu mengenal groundeigendom? Tanya Vollenhoven. Jika mereka mengartikan groundeigendom itu sebagai suatu hak atas sebidang tanah yang dikerjakan secara tetap, di mana seorang dapat berkata dengan keyakinan bahwa “tanah ini adalah mutlak milikku,” maka jawaban yang pasti ialah hampir di seluruh Hindia Belanda tidak dapat dijumpai hak semutlak itu, karena di Indonesia harus pula mengingat batasan-batasan adat yang diberikan oleh hukum-hukum adat. Pembatasan-pembatasan adat itu ternyata adalah akibat dari suatu hukum yang sudah sangat tua yang meliputi seluruh Indonesia, suatu hukum yang mulanya bersifat keagamaan, yaitu beschikkingsrecht atau hak ulayat.

“Hak ulayat” menurut Vollenhoven tidak dapat ditemukan dalam Burgelijk Wetboek, juga tidak dapat disamakan dengan recht van heerschappij (semacam hak pertuanan) di negara Barat. Namun, di seluruh kepulauan Indonesia hal itu merupakan hak tertinggi atas tanah. Hak ini dimiliki oleh suatu suku (stam), atau oleh sebuah gabungan desa (dorpenbond), atau biasanya oleh sebuah desa saja, tetapi tidak pernah dipunyai oleh seorang individu. Kapankah hak-hak agraris orang-orang pribumi itu terus dilanggar? Tanya Vollenhoven.

Vollenhoven juga menyoroti dalam buku ini pelanggaran-pelanggaran yang dilakukan oleh pejabat dan pemerintah kolonial atas hak-hak masyarakat pribumi tersebut. Pertama, sejak masa Daendels yang sewenang-sewenang telah mengambil sawah-sawah penduduk untuk digunakan sebagai bayaran bagi bermacam-macam golongan pegawai pemerintah pribumi. Dan van den Bosch mengulangi tindakan melanggar hukum itu untuk membayar gaji bupati-bupati dan serdadu pribumi. Setelah Daendels, pelanggaran atas sawah-sawah milik tersebut dijadikan suatu sistem (stelsel) yang resmi, yaitu apa yang dinamakan landrente (pajak tanah), yang diambil dari ide Raffles, yang biasa disebut juga landelijk stelsel.

Pelanggaran-pelanggaran itu dianggap benar atas asumsi dasar bahwa pemerintah menganggap dirinya sebagai eigenaar atau pemilik semua tanah di Hindia Belanda, khususnya Jawa, dan kemudian menyewakan (verpachten) sejumlah sawah di setiap desa kepada kepala desa yang bersangkutan. Lalu, kepala desa membagi-bagi tanah kepada orang-orang desa dengan kewajiban membayar landrente menurut cara yang dianggap “patut dan adil”.

Kedua, setelah periode landrente, sekitar dua puluh tahun kemudian dibentuklah aturan tanam paksa (cultuurstelsel). Terutama hal ini terjadi pada penanaman nila secara paksa (indigo dwangcultuur) dan penanaman tebu secara paksa (suiker dwangcultuur) yang terjadi di seluruh Jawa. Dalam pelaksanaannya, hak milik masyarakat pribumi tidak diakui, batas-batas tanah dengan mudah dicabut. Sawah milik dengan mudah dihapus oleh pemerintah untuk kemudian dijadikan perkebunan nila dan tebu.

Ketiga, kewajiban-kewajiban yang oleh pemerintah hanya dibebankan kepada pemilik tanah, yaitu kewajiban “kerja pertuanan” (heeren en cultuurdiensten) yang secara salah dikatakan bahwa hal itu berdasarkan hukum adat. Akhirnya, banyak pemilik tanah lebih memilih melepas tanah miliknya ketimbang memenuhi kewajiban bekerja secara paksa dalam bentuk heerendienst di suatu tempat yang jauh.

Vollenhoven mengatakan bahwa setelah Regeeringsreglement 1854 disahkan, ada harapan untuk menghapus praktik pelanggaran-pelanggaran tersebut. Pasal 75 undang-undang ini mengatur bahwa peradilan dalam soal-soal perdata harus memperhatikan seluruh hukum adat yang berlaku di kalangan penduduk, termasuk hukum adat atas tanah. Lalu Pasal 62 memperingatkan agar dalam menyewakan tanah-tanah kepada orang Eropa, pemerintah memperhatikan hukum adat atas tanah dari penduduk. Undang-undang tahun 1854 ini kemudian diperkuat dengan keluarnya maklumat pada 1866.

Sayangnya, kebijakan-kebijakan tersebut hanya berhasil menghapus landrente atau praktik landelijk stelsel, cultuurstelsel, dan heeren en cultuurdiensten tetapi harapan agar pemerintah membiarkan tanah-tanah milik pribumi berkembang secara wajar menurut hukum adatnya ternyata tidak terjadi. Alasannya sederhana, menurut Vollenhoven, karena pemerintah malu untuk bertindak demikian. Jika hak-hak Indonesia seakan disamakan dengan hak-hak Barat, para pejabat kolonial menentangnya penuh semangat. Sebaliknya, setiap kali hak-hak  tanah Indonesia tidak cocok dengan pengertian hukum Eropa, tanpa penyelidikan terlebih dahulu, mereka mengingkarinya dengan senang hati.

Pemerintah hanya memiliki tiga pengertian yang berkaitan dengan hak-hak masyarakat adat atau pribumi, pasca Regeeringsreglement 1854 dan maklumat 1866, yakni; ‘hak milik pribumi yang dapat diwariskan (erfelijk individueel bezit), ‘hak komunal’ (communaal bezit), dan ‘hak milik komunal dengan penggunaan secara bergantian (gebruiksaandelen in communaal bezit). Maka semua hal yang tidak sesuai dengan landasan-landasan tersebut lalu dihapuskan. Padahal, dalam hukum adat masyarakat pribumi terdapat pula apa yang disebut sebagai ‘hak ulayat’ (beschikkingsrecht), ‘hak mengambil manfaat’ (genotrecht), ‘hak pengutamaan’ (voorkeurrecht), dan lainnya. Sementara, di masing-masing daerah juga memiliki model dan istilah hukum tertentu yang tidak dapat disamakan, Vollenhoven mengatakan di Lombok memakai Communal Bezit yang kemudian menjadi kacau. Para birokrat menganggap tanah milik komunal bukanlah Bezitrech. Di Sumatera Barat hak-hak Ulayat, sawah tidak dimasukan ke dalamnya. Begitu juga dengan soal-soal pengasingan tanah dan pegadaian dengan pemerintah desa. Di Manado, Hak Ulayat dari desa dan Hak Penguasaan (Bezitrech) sama sekali tidak dibedakan.

Semua ketidakadilan selama ini kemudian diperparah oleh domeinverklaring (pernyataan domein) yang dideklarasikan oleh Pemerintah Hindia Belanda untuk diberlakukan di Jawa dan Madura pada tahun 1870, dan beberapa tahun berikutnya berlaku pula di Sumatera (Staatsblad 1874), Manado (Staatsblad 1877), Kalimantan Selatan dan Timur (Staatsblad 1888). Pernyataan domain yang kali pertama dimuat dalam Pasal 1 Agrarisch Besluit (Staatsblad 1870 No. 118, yang kemudian diulang dalam Staatsblad 1875) itu berbunyi “alle grond, waarop niet door anderen regt van eigendom wordt bewezen, domein van de Staat is” (Semua tanah, yang orang lain tidak dapat membuktikan bahwa tanah itu eigendom-nya, adalah domein [baca: milik] negara).

Dari bunyi pernyataan Pasal 1 AB 1870 di atas, para birokrat menurut Vollenhoven melahirkan empat tafsiran yang berpengaruh mengenai domein negara, yaitu:

·     Semua tanah, yang di atasnya tak dapat dibuktikan adanya hak eigendom Barat (menurut Burgelijk Wetboek);

·     Semua tanah yang di atasnya tak dapat dibuktikan adanya hak eigendom Barat dan hak eigendom agraris (produk tahun 1872);

·     Semua tanah yang di atasnya tak dapat dibuktikan adanya hak eigendom Barat, hak eigendom agraris, ataupun hak eigendom Timur (hak milik pribumi yang bebas dari batasan-batasan hukum adat);

·     Semua tanah yang di atasnya tak dapat dibuktikan adanya hak eigendom Barat, hak eigendom agraris, hak eigendom Timur, ataupun juga hak milik pribumi yang masih melekat pada “hak ulayat masyarakat hukum adat.”

Upik Djalins dan Noer Fauzi Rachman, yang memberi prolog pada edisi Bahasa Indonesia De Indonesiër en Zijn Grond yang diterbitkan STPN Press (2013) dan Insist Press tahun (2020), mengatakan Penyokong utama asas domeinverklaring adalah para sarjana hukum dari Utrech University seperti G.J. Nolst Trenité, Izak A. Nederburgh, dan Eduard H. s'Jacob, yang mengatakan bahwa ‘tak terelakkan’ bagi negara menjadi pemilik tanah dan seluruh sumberdaya alam dalam wilayah jajahan. Penguasaan wilayah adat oleh masyarakat hukum adat (yang disebut beschikkingsrecht oleh Vollenhoven), menurut mereka, harusnya menjadi hak publik dari pemerintah karena alasan kedaulatan negara. Dalam pandangan mereka, rakyat bumi putra adalah mereka yang menduduki, menguasai, dan memanfaatkan tanah milik negara berdasarkan hukum adat setempat. Dengan konsep hak eigendom, hak kepemilikan tanah mereka tidak bisa diakui dan mereka tidak berhak menjadi pemilik tanah. Mereka hanyalah bewekers aliar penggarap. Sementara, menurut Vollenhoven pandangan para sarjana Utrech tersebut adalah akibat kesalahpahaman dalam mengartikan sifat Beschikkingsrecht atau hak ulayat masyarakat adat.

Sebetulnya bukan saja Regeeringsreglement 1854 dan maklumat 1866 yang mengakui keberadaan hak-hak masyarakat adat atas tanah berdasarkan hukum adatnya. Undang-Undang Agraria atau Agrarische Wet 1870, tepatnya pada Pasal 2 dan 3, telah juga menetapkan bahwa hak-hak penduduk pribumi akan dihormati. Artinya, Undang-Undang Agraria 1870 itu mengulang kembali janji 1854 dan 1866 perihal perlindungan atas hak-hak penduduk pribumi. Namun, sebagaimana disebut Vollenhoven, Agrarisch Besluit 1870 memahat jaminan tersebut. Sebagai pembenaran dari tindakannya, demikian Vollenhoven, para birokrat kolonial pada 1872 secara serampangan mengajukan alasan bahwa yang disebut regten der bevolking ialah hak-hak penduduk sebagaimana dimaksud Pasal 62 Regeeringsreglement 1854, tidak boleh ditafsirkan sebagai hak-hak yang sifatnya berdaulat (souverein) karena kedaulatan (souvereiniteit) Pemerintah Hindia Belanda tidak boleh dikurangi.

Pasal 62 Regeeringsreglement padahal menuntut agar hak-hak penduduk pribumi atas tanah-tanah ulayat dihormati, selama hak-hak tersebut masih nyata-nyata ada. Hanya saja, menurut Vollenhoven, para birokrat kolonial beranggapan bahwa hak-hak orang Indonesia atas tanah-tanah ulayatnya itu dalam kenyataannya masih tidak pasti (onvast), terus berubah (veranderlijk), palsu (verkeerd). Maka tidak ada senjata yang lebih baik bagi mereka kecuali digunakannya istilah yang berkesan teguh (onwrikbaar),  tidak berubah-ubah (onveranderlijk), dan tegas (inponeerend), yang pada 1870 senjata tersebut menjelma dalam rupa domein negara.

Seturut Vollenhoven sendiri pernyataan domein tidaklah sekali-kali boleh dianggap sebagai suatu pernyataan atas eigendom pemerintah semata-mata. Karena jika ditafsirkan secara jujur, maka unsur yang terdalam dari penyataan domein itu tidak lain ialah suatu hak untuk membuat peraturan-peraturan (zeggenschap) atau hak untuk memerintah (modezeggenschap). Artinya, Vollenhoven hendak menegaskan bahwa tidaklah perlu pemerintah bertindak sebagai pemilik, tetapi hendaknya ia terutama bertindak sebagai pembentuk undang-undang, sebagai pelaksana kekuasaan.

Dari sudut pikiran orang Barat, demikian Vollenhoven, tentu saja tindakan pengabaian terhadap hak-hak masyarakat pribumi atas tanahnya merupakan suatu tindakan yang tidak melanggar hak, karena para pegawai pemerintahan, para hakim, Gubernur Jenderal, serta para birokrat, semuanya bertindak menurut apa yang dikira baik dan menguntungkan bagi Hindia Belanda. Namun, para pemilik tanah pertanian Bangsa Indonesia–masyarakat adat–sulit untuk mengambil kesimpulan lain dari pelanggaran yang terus-menerus atas hak-hak tanah mereka yang telah dijamin ‘hitam di atas putih’ pada kertas Lembaran Negara. Pemerintah seolah tidak pernah berhenti berusaha untuk menyulitkan mereka. Bahkan untuk tidak memungkinkan mereka menggunakan haknya.

Satu catatan (garis besar, yang menjadi inti dari tindakan-tindakan pelanggaran tersebut) yang sudah pasti jelas, bagi Vollenhoven, yakni sekali saja dalam lembaran negara telah diundangkan bahwa tanah-tanah yang tidak dapat dibuktikan adanya kepemilikan berdasarkan eigendom Barat adalah domain negara, maka pelaksana undang-undang akan selalu mengorbankan hukum adat bagi pelaksanaan asas “grondkapitaal” negara tersebut. Terakhir, dari Vollenhoven dalam De Indonesiër en Zijn Grond, ia menegaskan pula sesungguhnya menginjak-injak hak penduduk berarti suatu tabir kematian bagi eksploitasi tanah, yang sangat dibutuhkan bagi kemakmuran Hindia Belanda pada masa itu (dan mungkin hingga hari ini). Sebab pertimbangan Vollenhoven ialah bahwa tuntutan praktik pertama-tama menghendaki ketenteraman hati penduduk, agar mereka suka membantu dengan suatu kerjasama.